Utredningen om kommunal planering för bostäder har haft i uppdrag att kartlägga vad kommunerna gör för grupper med svag ställning på bostadsmarknaden, och vid behov föreslå ändringar i bostadsförsörjningslagen som stärker dessa grupper ställning. Kartläggningen visade att kommunerna har väldigt olika ambitioner och arbetssätt.

Därför föreslår utredningen ett nytt arbetssätt där Boverket, länsstyrelserna, regionerna och kommunerna får delvis nya roller. Detta kommer till uttryck i en ny bostadsförsörjningslag som utgår från det allmännas åtagande i regeringsformen att trygga invånarnas rätt till bostad. Syftet är att ge kommunerna bättre förutsättningar och att öka trycket på dem att åtgärda bostadsbristen.

Utredningens förslag

Boverket ska definiera och fortlöpande beskriva omfattningen av bostadsbristen på nationell nivå och länsnivå, kvantifiera bostadsbristen i ekonomiska termer och genomföra utvärderingar av insatser mot bostadsbristen.

Regionerna ska baserat på Boverkets bedömningar göra en analys av bostadsbristen i respektive län och bjuda in kommuner och länsstyrelsen till ett årligt dialogmöte.

Länsstyrelserna ska ge kommunerna råd och information och följa hur de lever upp till de uppgifter de tilldelas i lagen. En nyhet är att länsstyrelserna ska sträva efter att sluta avtal med kommunerna om statlig medfinansiering av insatser mot bostadsbristen.

Betydande förändring

– Utredningen har gått längre än sitt uppdrag när den föreslår att nuvarande bostadsförsörjningslag slopas och ersätts med en ny lag som förändrar det kommunala ansvaret. Idag innebär det att skapa ”förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder”. Nu föreslås i stället insatser för ”hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov”. Det är en radikal förändring som får konsekvenser, säger Jörgen Mark-Nielsen, som varit SABOs expert i utredningen.

Han menar att utredningens förslag att snäva in bostadsförsörjningsansvaret till att i praktiken handla om boende för inkomstsvaga hushåll gör att ansvaret blir alltför begränsat. Även om bostadsbehovet så långt det är möjligt bör tillgodoses av en fungerande marknad handlar bostadsförsörjningen om ett samhällsbyggande, framhåller han. Det moderna samhället är komplext och innehåller många delar som måste fungera tillsammans.

– Det behövs flera upplåtelseformer och olika slags bostäder med varierande standard i samma stadsdel, bostadsområde och kvarter. Detta främjar integration och ökar möjligheterna för människor med olika bakgrund och inkomster att mötas. Därför krävs det ett helhetsperspektiv i den kommunala planeringen som inkluderar alla i kommunen, inom vilket de inkomstsvaga hushållens ställning givetvis ska uppmärksammas särskilt. Insnävningen av bostadsförsörjningsansvaret leder också bort från ansvaret för boendemiljön, säger Jörgen Mark-Nielsen.

Större makt till staten

Han konstaterar också att utredningens förslag om att länsstyrelserna ska sträva efter att sluta avtal med kommuner om att bidra ekonomiskt till kommunala insatser innebär en maktförskjutning från kommunerna till staten. Det blir särskilt påtagligt när man väljer en avtalsmodell i stället för en modell med medelsfördelning efter ansökan, menar Jörgen Mark-Nielsen.

Motiveringen till denna avtalsmodell är att den skapar ”incitament för kommunerna i länet att förbereda sig noggrant, för att bli intressanta som samtalspartners” med länsstyrelserna.

– Detta uttalande framstår som en något märklig syn på relationen mellan stat och kommun. Staten ska inte ta över delar av ansvaret utan i stället skapa goda förutsättningar för kommunerna att kunna ta ansvar. Det är kommunerna som med sin stora kännedom om lokala förhållanden och lokal bostadsmarknad samt närhet till invånarna har de bästa förutsättningarna att ta ansvar för bostadsförsörjningen. Den föreslagna uppdelningen av ansvaret innebär en risk för att det blir otydligt var ansvaret egentligen ligger och var det kan utkrävas, säger Jörgen Mark-Nielsen.

Insatser för svaga hushåll

Utredningens förslag innebär vidare att kommunernas roll förändras – från att ”skapa förutsättningar” och ”främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs” till att ”genomföra insatser” för ”hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov”. Det framstår som en mer aktiv roll jämfört med i dag, men vilka dessa insatser skulle vara utvecklas inte i betänkandet, påpekar Jörgen Mark-Nielsen.

– I detta ligger en uppenbar risk för en ovälkommen utveckling mot särskilda bostäder för låginkomsttagare, ofta kallat ”social housing”, med negativa konsekvenser både för samhället och för enskilda individer. Utredningen pekar själv på risker för utpekande och en förstärkning av skillnader mellan vi och dom.  Men samtidigt lyfter man fram exempel som går ut på att kommunen kan ”skaffa sig rådighet över bostäder som upplåts till i förväg definierade grupper, som inte nödvändigtvis behöver ha ett eget eller omedelbart behov av stöd”, säger han.

– Det vore olyckligt om statliga medel skulle användas för att subventionera särskilda socialbostäder, när det är mer angeläget att sådana medel används för att höja nivån på bostadsbidragen, något som i stället ger inkomstsvaga hushåll bättre möjligheter att efterfråga lämpliga bostäder som de själva väljer.

Förändrad roll för allmännyttan

Om kommunens ansvar för bostadsförsörjningen reduceras till att endast handla om åtgärder som är avsedda att tillgodose bostadsbehovet hos grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden, upphör allmännyttan att vara kommunens kanske främsta verktyg för bostadsförsörjningen och behovet av det egna bostadsföretaget kan ifrågasättas. Men utan ett allmännyttigt bostadsföretag mister kommunen en lokal samhällsbyggare som erbjuder bostäder till alla för en rimlig kostnad och som verkar för integration och social sammanhållning.

Bostadsbristen ska mätas

Utredningens förslag bygger i korthet på att Boverket ska kvantifiera bostadsbristen på nationell och länsnivå. Den beräknas som skillnaden mellan ett bostadsutbud som motsvarar behoven – enligt en politiskt beslutad definition av en godtagbar boendesituation – och det faktiska utbudet av bostäder.

Boverket ska även redovisa den totala bostadsbristen i varje län i ekonomiska termer. Kommunerna ska sedan utifrån detta underlag, och med stöd av regionen och länsstyrelsen, bedöma behovet av bostadstillskott i kommunen. Därtill ska kommunerna uppskatta antalet hushåll och typer av hushåll som behöver samhällets stöd för att deras behov ska tillgodoses. Sedan förutsätts kommunerna anslå vissa egna medel för detta och förhandla med länsstyrelsen för att få ta del av statliga medel till insatsen, i konkurrens med andra kommuner.

– Jag invänder inte mot bedömningen att det behövs ett statligt stöd till bostadssektorn. Men det framstår som bakvänt att börja med att besluta om de tekniska reglerna avseende stödet, för att senare – i statsbudgeten för år 2020 – bestämma om stöd över huvud taget ska utgå och i så fall vad som ska stödjas, villkoren för stödet samt omfattningen av stödet. En mer naturlig process borde vara att ett politiskt beslut i riksdagen om stödets inriktning fattas innan eller åtminstone i samband med att regelverket utformas, säger Jörgen Mark-Nielsen.

”Närmast planekonomisk modell”

– Jag har svårt att tro att förslaget skulle fungera i praktiken, i vart fall i så måtto att det inom rimlig tid skulle leda till att efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt. Det bygger på en närmast planekonomisk modell, där staten utifrån politiskt beslutade kriterier räknar ut hur stort behovet är, vad som behöver produceras och anslår medel till detta som kommunerna får tävla om, säger Jörgen Mark-Nielsen.

– Ett bättre alternativ är att behålla den nuvarande lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och att utveckla den genom förbättringar och kompletteringar. Exempelvis bör lagens andra paragraf kompletteras med krav på att riktlinjerna ska innehålla uppgifter om vad kommunen avser att göra för att tillgodose bostadsbehov hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden samt hur man tagit del av underlag från Boverket och regionen.

Utredningens förslag väntas nu skickas ut på remiss.